Prorrogação de Contratos Administrativos segundo a Nova Lei de Licitações

A prorrogação de contratos administrativos assume um novo e crucial significado sob a vigência da Lei nº 14.133/2021. Diferentemente do regime anterior, a legislação atual institui a prorrogação automática da vigência quando o objeto contratual não é concluído no prazo original.

Essa mudança paradigmática, longe de ser um mero detalhe processual, impacta diretamente a gestão do equilíbrio econômico-financeiro do ajuste.

Este artigo analisa como essa inovação legal exige um planejamento contratual ainda mais rigoroso, especialmente na definição das cláusulas de reajuste, para preservar os interesses da administração e do contratado ao longo do tempo.

Vem com a gente.

Resumo do artigo

• A nova lei torna a prorrogação automática se o objeto não for concluído no prazo. Isso elimina a necessidade de um ato formal da administração. Contudo, em caso de atraso por culpa do contratado, ele sofrerá sanções e poderá ter o contrato rescindido.
• A prorrogação automática impacta diretamente o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Para evitar prejuízos, é essencial que a cláusula de reajuste seja bem construída. Seu objetivo é repor a desvalorização da moeda, mantendo a viabilidade da execução ao longo do tempo extra.
• O reajuste não altera o valor original, apenas corrige monetariamente os preços. Ele deve usar índices específicos ou setoriais previstos no edital. A aplicação segue a data-base do orçamento estimado, não a da assinatura do contrato, preservando o equilíbrio inicial.
• A data-base é o ponto inicial para calcular o reajuste. Por lei, ela é vinculada ao orçamento estimado pela administração, não à assinatura do contrato. Isso exige planejamento, pois a correção monetária começa a "correr" desde esse momento anterior à licitação.
• A escolha do índice de reajuste é crítica. Índices genéricos podem não refletir a real variação de custos do setor. A lei incentiva índices específicos, que garantem uma correção mais justa e protegem ambas as partes contra os efeitos da inflação prolongada.

A importância do equilíbrio econômico-financeiro

O equilíbrio econômico-financeiro é elemento essencial dos contratos administrativos e consiste na prerrogativa conferida às partes de verem mantida a correlação entre direitos e obrigações inicialmente pactuados, de modo que um dos contratantes não seja obrigado a suportar encargos excessivos, além daqueles que haviam sido inicialmente pactuados, em razão da ocorrência de fatos supervenientes.

O equilíbrio da equação econômico-financeira do contrato é tão importante que possui previsão expressa na própria Constituição da República que, nos termos dispostos no inciso XXI do art. 37, prescreveu expressamente a obrigatoriedade de serem “mantidas as condições efetivas da proposta” durante todo o período de execução contratual.

Assim, a recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, além de vedar que uma das partes venha a assumir encargos desproporcionais que, no caso do particular, pode levá-lo a insolvência, também tem como objetivo preservar a lucratividade incialmente pactuada.

A Duração dos Contratos na Nova Lei de Licitação

Pois bem!

O art. 105 da Lei nº 14.133/2021 estabelece a regra sobre a duração dos contratos administrativos, impondo a fixação do prazo no edital do respectivo certame e a observância, “no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro”.

Consoante dicção do parágrafo único do dispositivo legal em análise (inserido pela Lei nº 14.770, de 22 de dezembro de 2023), não serão objeto de cancelamento automático os restos a pagar vinculados a contratos de duração plurianual, senão depois de encerrada a vigência destes, nem os vinculados a contratos rescindidos, nos casos dos §§ 8º e 9º do art. 90. Assim, os aludidos restos a pagar poderão ser aproveitados para o pagamento da nova contratada em casos de contratação de remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento em consequência de rescisão contratual (§8º do art. 90) ou, na hipótese de inviabilidade da contratação nesses termos, ser computado como efetiva disponibilidade para nova licitação, desde que identificada vantajosidade para a Administração Pública e mantido o objeto programado (§9º do art. 90).

Com isso, adotando sistemática absolutamente distinta da prevista no caput do art. 57 da revogada Lei Federal nº 8.666/1993, que condicionava a duração dos contratos administrativos, em regra, “à vigência dos respectivos créditos orçamentários”, a atual Lei de Licitações optou por não consignar expressamente os prazos máximos de duração contratual, à exceção das situações prescritas nos artigos 106 a 110, condicionando o período de duração da avença apenas à disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual, quando a contratação ultrapassar 1 (um) exercício financeiro.

Desse modo, em regra, a contratação será formalizada pelo tempo necessário à execução de seu objeto, exceto nos contratos de natureza continuada, de eficiência, ou de prestação de serviço associado, dentre outros, para os quais a presente Lei de Licitações estabeleceu, expressamente, prazos máximos de vigência.

A Prorrogação Automática do Prazo Contratual

Nesse sentido, é o teor do art. 111 da Lei de Licitações, foco principal das nossas reflexões de hoje, ao prescrever que, “na contratação que previr a conclusão de escopo predefinido, o prazo de vigência será automaticamente prorrogado quando seu objeto não for concluído no período firmado no contrato” (grifos nossos).

O parágrafo único do referido artigo prescreve que, quando a não conclusão tempestiva decorrer de culpa do contratado: a) será constituído em mora, aplicáveis a ele as respectivas sanções administrativas; e b) a Administração poderá optar pela extinção do contrato e, nesse caso, adotará as medidas admitidas em lei para a continuidade da execução contratual.

Portanto, com a sistemática adotada pela atual Lei de Licitações, a prorrogação do prazo de vigência contratual, quando seu objeto não for concluído no prazo inicialmente fixado passa a ser automática, cabendo ao Poder Público, em caso de culpa da contratada, cobrar-lhe os encargos moratórios e aplicar-lhe as sanções administrativas, podendo, ainda, optar pela rescisão contratual e adoção das medidas legais para a contratação do remanescente da obra, serviço ou fornecimento.

Reajuste Contratual: Conceito e Finalidade

Nesse contexto, a cláusula que prevê o reajuste contratual assume enorme importância!

O reajustamento de preços e tarifas em sentido estrito tem o objetivo de recompor a corrosão inflacionária, mantendo o valor atualizado da moeda. Conforme prescrição do inciso I do art. 136 da Lei nº 14.133/2021, o reajuste não é considerado alteração do valor do contrato, mas apenas a restauração do custo necessário à sua fiel execução, razão pela qual não há necessidade de celebração de instrumento aditivo, podendo ser realizado por simples apostila.

Nesse sentido, o inciso LVIII do art. 6º do Estatuto, que apresenta os conceitos adotados na vigente Lei de Licitações e Contratos Administrativos, define reajustamento em sentido estrito como a “forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato consistente na aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato, que deve retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais” (grifos nossos).

O § 7º do art. 25 e o § 3º do art. 92 da Lei nº 14.133/2021, que dispõem, respectivamente, sobre as informações que deverão estar contidas no instrumento convocatório do certame e as cláusulas necessárias nos instrumentos contratuais, impõem que, independentemente do prazo de duração do contrato, será obrigatória a previsão no edital de índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento estimado e com a possibilidade de serem estabelecidos mais de 1 (um) índice específico ou setorial, em conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos.

Data-base do reajuste

Note-se que o termo inicial para a contagem do prazo legalmente estabelecido para a incidência do reajuste contratual, quando for o caso, não transcorre a partir do dia de assinatura do contrato, mas decorre da data do orçamento estimado a que a proposta a ser apresentada se referir. E por orçamento estimado entende-se a estimativa prévia de custos realizada pela própria Administração Pública, na fase de planejamento da contratação.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União julgou irregular “a utilização de reajuste contratual com prazo inicial a partir da assinatura do contrato” (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria (RA). Processo nº 001.127/2023-3. Acórdão nº 1.587/2023 – Plenário. Rel. Min. Antonio Anastasia. Data da sessão: 2 ago. 2023).

Assim, ainda que o levantamento de custos pelo licitante seja realizado apenas após a divulgação do edital e, naturalmente, a oferta seja apresentada em momento posterior, para, só então, ocorrer a formalização do contrato administrativo, o prazo a quo para a aplicação do reajuste já estará fluindo desde a orçamentação realizada pelo Poder Público. Isso porque, a partir do momento da realização da estimativa de custos ou da data utilizada como parâmetro para a apresentação dos valores, os preços já começam a sofrer os efeitos da desvalorização da moeda.

É certo que, na maioria dos casos, a Administração Pública e os licitantes realizam suas pesquisas de preços poucos dias antes da data de apresentação das propostas e da formalização do contrato, com base dos valores praticados naquele momento, o que minimiza os impactos inflacionários. Todavia, existem situações nas quais os custos levantados estão fundamentados em datas-bases de categorias profissionais, listas de preços ou tabelas de valores elaboradas meses antes, como ocorre, v.g., nos contratos de locação de veículos sem condutores. Nesse tipo de avença administrativa, não há preponderância de mão de obra – excluindo, portanto, a possibilidade de repactuação –, embora um dos elementos decisivos na composição dos custos contratuais seja determinado com base em convenção coletiva de trabalho, que pode ter sido realizada meses antes.

Periodicidade mínima e a nulidade do reajuste anual

É importante salientar que, conforme dicção expressa do § 1º do art. 2º da Lei nº 10.192, de 14 de fevereiro de 2001, que dispõe sobre medidas complementares ao Plano Real, “é nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a um ano”. Todavia, esse interregno mínimo de 12 (doze) meses, conforme mencionado, flui a partir da data-base utilizada como parâmetro para a estimativa de custos e não a partir da formalização da avença. Inexistindo o transcurso mínimo de 1 (um) ano entre a data adotada como referência para a coleta dos valores e o término da execução contratual, a cláusula de reajuste, portanto, não será aplicada.

O reajustamento em sentido estrito também se aplica às contratações de serviços contínuos quando não houver regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância da mesma, respeitado o aludido interregno mínimo de 1 (um) ano, mediante previsão de índices específicos ou setoriais, consoante dicção do inciso I do § 8º do art. 25 e do inciso I do § 4º do art. 92. No caso de dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, o reequilíbrio será por meio de repactuação.

O impacto da prorrogação automática na dinâmica do reajuste contratual

Assim, a prescrição legal de prorrogação automática da vigência contratual, nos casos em que o objeto não for concluído no prazo inicialmente estabelecido, traz à tona uma nova dinâmica na gestão contratual, eliminando a necessidade de ato negocial para estender o prazo de execução, o que implica a continuidade do contrato mesmo em contextos inflacionários ou de oscilação significativa nos preços dos insumos. Diante disso, a definição de um índice de reajuste que retrate com a maior precisão possível a variação efetiva dos custos passa a ser instrumento indispensável para assegurar a viabilidade da execução contratual.

Nesse contexto, a importância de se adotar índices específicos ou setoriais, em detrimento de indicadores genéricos ou pouco representativos da realidade do contrato, é enorme!

Nessa lógica, a ausência de um índice tecnicamente adequado pode conduzir a uma defasagem entre os custos efetivamente incorridos pelo contratado e os valores a serem pagos pela Administração, diminuindo a lucratividade inicialmente vislumbrada. A previsão de cláusulas de reajuste claras, objetivas e fundadas em parâmetros coerentes com a natureza dos insumos contratuais constitui, portanto, salvaguarda essencial ao contratado e, consequentemente, ao alcance do interesse público.

Nesse cenário, o planejamento da contratação, com especial atenção à escolha de um índice de reajuste apto a refletir com fidedignidade a estrutura de custos do contrato, torna-se etapa ainda mais sensível. Trata-se de medida que transcende o formalismo legal e passa a integrar o núcleo essencial de uma gestão contratual eficiente. Ao antecipar-se aos efeitos da prorrogação automática e prever mecanismos de atualização capazes de preservar a equação econômico-financeira do ajuste ao longo do tempo, a Administração não apenas assegura a continuidade da execução, mas também evita futuras controvérsias e onerações indevidas.

Ficou com alguma dúvida?

Em síntese, a Lei 14.133/2021, ao instituir a prorrogação automática do prazo contratual, criou uma dinâmica que intensifica a necessidade de um planejamento meticuloso.

A manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, núcleo essencial dos contratos, depende diretamente de uma cláusula de reajuste robusta. É imperativo que a Administração Pública preveja, já no edital, índices setoriais ou específicos, tecnicamente adequados e com data-base vinculada ao orçamento estimado, para refletir com fidelidade a variação dos custos.

Somente essa previsão criteriosa garantirá a execução fiel do objeto, a viabilidade econômica da contratação e a preservação do interesse público ao longo de todo o período de vigência, inclusive nas prorrogações automáticas.